El proyecto del INEE y sus primeros años*

El proyecto del INEE y sus primeros años*

El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), creado en 2002 por decreto presidencial, con autonomía a partir de la reforma educativa de 2012, tiene como misión evaluar la educación obligatoria (preescolar, primaria, secundaria y media superior), así como coordinar y regular las tareas de evaluación en el marco del Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE). Para entender sus alcances, el autor nos ofrece una retrospectiva de los primeros sistemas de evaluación con que contó nuestro país y de los trabajos que ha realizado hasta ahora el INEE.


La evaluación del sistema educativo —en particular en educación básica— ya existía en México antes del surgimiento del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). Desde la década de los setenta la Secretaría de Educación Pública (SEP) aplicaba pruebas de rendimiento; su número aumentó en 1994 con las pruebas del factor de aprovechamiento escolar de Carrera Magisterial, y posteriormente con las de estándares nacionales en 1998. El nacimiento del INEE buscaba ser un avance cualitativo, por eso debe analizarse con una perspectiva más amplia, tomando en cuenta los cambios sociales y políticos ocurridos a finales del siglo XX y en los primeros años del XXI.
Con el triunfo del presidente Vicente Fox en julio del año 2000, México vio por primera vez un cambio de partido gobernante por vía electoral, acompañado de una creciente demanda de participación en la vida pública —en especial de transparencia en el acceso a la información— a la que respondieron medidas como la ciudadanización del Instituto Federal Electoral, la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, y la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información. En educación, las tendencias autoritarias habían traído consigo que los resultados de evaluaciones del rendimiento escolar aplicadas desde los años setenta no se difundieran ni se usaran para la rendición de cuentas o para dar sustento a las políticas educativas. Lo anterior favoreció el avance de ideas que de tiempo atrás se manejaban en la comunidad de investigadores educativos, algunos de los cuales formaron parte del equipo de transición que preparó el programa de gobierno del presidente electo.
El grupo que conformó el área de educación de ese equipo aceptó la sugerencia del autor de estas líneas en el sentido de proponer la creación de un organismo técnico que evaluara el sistema educativo, hasta entonces a cargo exclusivamente de la SEP. La propuesta buscaba dar continuidad, en una escala nacional, al trabajo de evaluación comenzado 20 años antes en el estado de Aguascalientes, donde un grupo dirigido por el suscrito preparó un diagnóstico de la situación educativa en la entidad. Ese diagnóstico fue pionero en su tipo en el país, y se realizó entre 1981 y 1982 a solicitud del delegado de la SEP; en 1993, en el recién descentralizado sistema educativo, conduje un segundo diagnóstico similar al anterior, a solicitud del gobierno del mismo estado. En ambos casos el trabajo incluyó la síntesis de indicadores estadísticos, información sobre las escuelas y, muy especialmente, el diseño y la aplicación de pruebas de rendimiento para primaria y secundaria. Esos trabajos fueron los antecedentes directos del proyecto al que se refieren estas líneas.
La propuesta de crear el INEE se relacionaba con el proceso de democratización de la vida pública, en particular en lo relativo a transparencia. El presidente Vicente Fox lo hizo evidente con la expresión que comenzó a utilizar desde los primeros días de su gestión, cuando empezó a referirse al futuro organismo de evaluación como el IFE educativo.
En diciembre del año 2000 el titular de la SEP me propuso desarrollar un proyecto completo para crear el INEE, a partir del anteproyecto del equipo de transición. La creación del organismo se aplazó más de un año debido a los cuestionamientos para elegir la mejor alternativa legal, entre la que prefería la Comisión de Educación del Senado, mediante una ley, y la que proponía la expedición de un decreto presidencial. Esta última no daría plena autonomía al organismo, pero no implicaba negociaciones para alcanzar mayoría en las cámaras, por lo que el presidente optó por esta vía y expidió el decreto de creación el 8 de agosto de 2002, lo que provocó diversas reacciones: todas manifestaban que un organismo así era necesario, pero algunas mostraban insatisfacción porque el nuevo instituto no tuviera más autonomía. Las posturas críticas provenían de dos sectores: algunos legisladores veían la creación del INEE por decreto como una invasión a su ámbito de competencia, en tanto que representantes del sector privado temían que, al no ser completamente autónomo de la SEP, se tradujera en subordinación y, por ende, en falta de transparencia en la difusión de resultados como la que había prevalecido. Sin embargo, el diseño de la estructura de gobierno y la manera en que se puso en marcha el INEE le dieron de hecho mucha autonomía.
La junta directiva, máximo órgano de gobierno del INEE, es presidida por el titular de la SEP y está integrada por 14 personas más; siete funcionarios —dos subordinados del secretario— y siete representantes de sectores no gubernamentales. Esta composición plural hace que las decisiones de la junta directiva impliquen un amplio grado de consenso por parte de sus integrantes y, a la vez, favorece su independencia, ya que ni el titular de la SEP, ni el SNTE o cualquier otra instancia, tienen el control de las decisiones.
El consejo técnico está formado por 16 especialistas, mexicanos o no, reconocidos por su trabajo en evaluación o investigación educativa, a quienes la junta directiva del instituto designa con base en sus méritos personales. Los consejeros han sido estudiosos destacados, cuyo perfil asegura que el trabajo se apegue a estándares de calidad, además de ser garantía adicional de independencia.
La forma de nombrar al primer director general también contribuyó a fortalecer la autonomía del INEE: el presidente aceptó no hacer personalmente la designación, sino encomendarla a la junta directiva, la cual decidió hacerla mediante un concurso de méritos a partir de una convocatoria pública. Así, sin intervención del secretario de Educación, la junta directiva designó al primer director y nombró a los 16 primeros consejeros técnicos con un procedimiento similar, lo que afianzó su legitimidad.
El INEE comenzó a operar en julio de 2003. En ese momento el sistema educativo contaba ya con muchas evaluaciones, pero éstas adolecían de limitaciones técnicas, ausencia de difusión y falta de articulación, lo que el INEE se propuso corregir. La misión del instituto se precisó en el Plan Maestro de Desarrollo aprobado por la junta directiva, que dice: “El INEE contribuirá al mejoramiento de la educación en México a través de la realización de evaluaciones integrales de la calidad del sistema educativo y de los factores que la determinan, así como de la difusión transparente y oportuna de sus resultados para apoyar la toma de decisiones, la mejora pedagógica en las escuelas y la rendición de cuentas”.
El plan maestro precisa varios puntos en relación con esta misión:
- Que se deberán utilizar instrumentos y metodologías que permitan hacer mediciones válidas y confiables de la calidad del sistema educativo; que se deberán contrastar con referentes pertinentes para la formulación de juicios de valor mesurados y contextualizados; que las evaluaciones particulares deberán integrarse en diagnósticos objetivos, y que se deberá poder comparar la situación de México con otros países, gracias a los proyectos internacionales.
- Que, además de sus trabajos ordinarios, que serán verdaderas investigaciones evaluativas, el INEE deberá llevar a cabo y promover otras investigaciones, en particular de tipo metodológico y explicativo, y para explorar la manera en que se usan los resultados.
- Que los resultados se harán del conocimiento de los actores educativos, con elementos para su análisis e interpretación, con el propósito de que sirvan para sustentar acciones de mejora educativa y para desarrollar la cultura de la evaluación.
En consecuencia, el plan maestro definía tres líneas para organizar el trabajo sustantivo del INEE:
1. Evaluación de la calidad del sistema educativo, incluyendo evaluación de resultados de aprendizaje; evaluación de recursos y procesos; integración de elementos de contexto y construcción de indicadores, y recolección y sistematización de datos.
2. Difusión de resultados de la evaluación y fomento de su uso para formular políticas, para mejorar la gestión escolar y los procesos de enseñanza y de aprendizaje, para avanzar en el conocimiento sobre la calidad de la educación y para promover la cultura de la evaluación.
3. Investigación y formación de recursos humanos, con las dos líneas correspondientes.
De 2003 a 2008 y hasta la fecha las acciones del INEE han buscado hacer realidad estas ideas. A continuación se comentará desde una perspectiva personal lo realizado durante el lapso en que me correspondió la honrosa tarea de conducir esos trabajos.

 

1. Evaluaciones nacionales e internacionales
En 2003 el INEE se hizo cargo de las pruebas de estándares nacionales, desarrolladas desde 1998 por la SEP. El instituto recibió las pruebas aplicadas en ese año y las bases de datos de todas sus aplicaciones. El análisis de resultados puso en evidencia serias limitaciones técnicas, por lo que se decidió desarrollar nuevos instrumentos: los Exámenes de la Calidad y el Logro Educativos (EXCALE). Los primeros se efectuaron en 2005 con una aplicación especial de las pruebas de estándares del año 2000, con lo que fue posible emprender, por primera vez en el país, el estudio de las tendencias del nivel de aprendizaje de los alumnos mexicanos, a partir de ese año.
Para evaluar el sistema educativo —y no a cada alumno o escuela de manera individual— basta aplicar pruebas en ciertos grados, con intervalos amplios. Por eso el INEE estableció un ciclo de cuatro años: un año se evalúa 3° de preescolar, otro 3° de primaria, uno más 6° de primaria y luego 3° de secundaria. El diseño permite comparar resultados de diferentes años, lo que hace posible analizar tendencias. Otro rasgo distintivo de EXCALE tiene que ver con su extensión y su diseño: para tener la mayor cobertura curricular posible, las pruebas poseen un número grande de preguntas, con una parte de respuesta construida o abierta; así es posible evaluar áreas que no incluyen las pruebas usuales, limitadas a la evaluación de comprensión lectora y habilidades matemáticas.
El carácter muestral y la aplicación cíclica de sólo un grado cada año minimizan la carga sobre las escuelas y permite aplicaciones bien controladas, gracias a las cuales es posible obtener mediciones muy precisas del rendimiento en los niveles deseados. Contrariamente a lo que el sentido común podría indicar, y de manera similar a las mejores evaluaciones internacionales, el diseño de EXCALE es el más adecuado para cumplir con el propósito de ofrecer resultados sobre el sistema educativo como tal y sobre sus grandes subsistemas.
En el plano internacional, México participó en el Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias (TIMSS) en 1995, pero la SEP no permitió que los resultados del país que no eran satisfactorios se incluyeran en el informe respectivo. Nuestro país participó también en el Primer Estudio Regional del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad Educativa (LLECE) en 1997, pero no se preparó un informe nacional al respecto. En el primer ciclo de las pruebas PISA de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en el año 2000, la participación de México se limitó a traducir los instrumentos y a aplicarlos a la muestra mínima. Tampoco se hizo informe nacional.
A partir de 2003, cuando el INEE asumió la responsabilidad de la participación de México en las evaluaciones internacionales, comenzó un cambio sustancial que hizo que esa participación fuera cada vez más activa e importante. En 2006 la seriedad de la participación de México en PISA hizo que el suscrito, que representaba a México en el consejo directivo de PISA, pasara a ser miembro del Grupo de Planeación Estratégica de dichas pruebas y, posteriormente, vicepresidente. Por iniciativa propia se creó el Grupo Iberoamericano de PISA, formado por España, Portugal, Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Uruguay, además de México, cuyo liderazgo asumió el INEE junto con el Instituto de Educación de España. De la misma manera, desde 2003 asumió un papel activo en el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) del LLECE.
Una buena medición de los niveles de aprendizaje implica que las pruebas se apliquen a muestras representativas. La falta de capacidad técnica para el diseño de muestras complejas hizo que para la aplicación de EXCALE en 2005 el INEE recurriera a un destacado especialista extranjero y a tres expertos mexicanos. Con su apoyo, el personal de la institución se capacitó para que la muestra utilizada en 2006 fuera calculada internamente y con supervisión de especialistas externos. La precisión alcanzada en 2005 se mantuvo con el nuevo diseño matricial, y la representatividad por entidad se amplió a dominios muestrales de los que antes se tenía solamente representatividad nacional: las escuelas privadas y las telesecundarias. En 2007 el trabajo de capacitación en muestreo continuó, lo que hizo posible que en 2008 se utilizara por primera vez una muestra con un nuevo diseño, a cargo íntegramente del personal del instituto, lo cual permitió desagregar el estrato de escuelas urbanas en función de su grado de marginalidad.
Mantener estándares de calidad en todas las entidades, escuelas y grupos, para que todos los participantes tengan condiciones iguales, es difícil en un extenso territorio con miles de comunidades dispersas, y además debe realizarse con el mayor cuidado para asegurar que la información obtenida sea confiable. En todos los casos las cifras de cobertura efectiva de las escuelas y los alumnos incluidos en las muestras alcanzaron holgadamente los parámetros que establece PISA, que considera como mínimos aceptables de cobertura efectiva 85% de escuelas y 80% de alumnos. En las aplicaciones del INEE la cobertura de escuelas se ha situado siempre por encima de 95%, y la de alumnos, cerca de 90 por ciento.
En síntesis, puedo afirmar que entre 2003 y 2008 el INEE avanzó sustancialmente en la calidad técnica de las evaluaciones de aprendizaje. Para valorar esto hay que tener en cuenta que las técnicas de medición y análisis complejo de datos avanzaron mucho en la segunda mitad del siglo XX, pero en México y otros países de América Latina tardaron en extenderse, por lo que había pocos especialistas en estos temas. Algunos puntos destacables en este sentido, cuya introducción en el campo educativo en México es atribuible al trabajo del INEE, incluyen:

  • El diseño matricial de las pruebas, que permite una amplia cobertura curricular.
  • El uso de preguntas de respuesta abierta, en especial para evaluar expresión escrita.
  • El desarrollo de pruebas de ejecución para la evaluación de niños de preescolar.
  • El uso de metodologías rigurosas para el establecimiento de niveles de desempeño.
  • La utilización de la Técnica de Valores Plausibles y de la Teoría de Respuesta al Ítem.
  • El uso de modelos lineales jerárquicos y de ecuaciones estructurales para analizar resultados.
  • Los primeros análisis de tendencias de los niveles de aprendizaje.

 

2. Evaluación de recursos y procesos de las escuelas
En evaluación son importantes los resultados, pero también los recursos, los procesos y los elementos del contexto en el que se hallan insertos el sistema educativo y las escuelas. Por ello, además de elaborar pruebas, se desarrollaron proyectos para evaluar otros elementos del sistema educativo y así tener información sobre otras facetas de la calidad educativa, como los recursos humanos, los materiales organizativos con que cuentan las escuelas, los procesos escolares y de aula, así como lo relativo a la supervisión y el apoyo técnico-pedagógico que se ofrece dentro de ellas.
El trabajo de la Dirección de Evaluación de Escuelas comenzó con un proceso de aclaración de su tarea específica: un punto de vista subrayaba la importancia de hacer estudios intensivos que exploraran en profundidad y pequeña escala algunos recursos y procesos; otro punto destacaba la necesidad de realizar estudios con muestras suficientes de escuelas, para dar resultados que se pudieran extrapolar al conjunto del sistema educativo. Finalmente, se llegó a un consenso en el sentido de que ambos tipos de estudio son necesarios: los de gran escala tienen muestras con representatividad al menos nacional, para ofrecer descripciones de la situación del sistema educativo, y los de pequeña escala sirven para diseñar a su vez los de gran escala, y para profundizar en algunos aspectos de los hallazgos de estos últimos.
En 2005 y 2006 se llevaron a cabo cinco estudios particulares y se definió un ciclo según el cual se evaluarían progresivamente los niveles de preescolar, primaria y secundaria, siguiendo de manera aproximada el ciclo de las pruebas EXCALE y combinando estudios en pequeña y gran escala, denominados estudios de las condiciones de la oferta educativa (COE). En 2007 y 2008 inició el ciclo en el nivel preescolar. Cabe destacar que la calidad de estos trabajos se compara decorosamente con reconocidos trabajos internacionales. En 2008 el INEE participó por primera vez en un estudio internacional sobre prácticas de evaluación de aprendizajes.

 

3. Integración de elementos y construcción de indicadores
Además del aprendizaje de los alumnos, el concepto de calidad del INEE incluye aspectos como cobertura y eficiencia terminal, suficiencia de recursos y eficiencia de su uso; impacto en la vida adulta de los educandos, y equidad de la distribución de recursos y procesos, para aproximarse a la igualdad de oportunidades. Los resultados de pruebas y estudios de condiciones de la oferta educativa producen algunos indicadores; otros se pueden construir con las estadísticas educativas sociales. Por ello, el INEE estableció un área para el desarrollo de indicadores, cuyo trabajo se plasma en el anuario Panorama educativo de México, que se ha publicado desde 2003.
Los primeros indicadores fueron los tradicionales de cobertura y escolaridad, pero desde el primer anuario se manejaron conceptos más precisos y criterios técnicos más rigurosos que los usuales, lo que llevó a estimaciones diferentes y más exactas. Cada año se añadieron nuevos indicadores o versiones más precisas, lo que hizo que el número de páginas de las entregas del anuario aumentara de manera considerable. Por eso en 2007 se decidió publicar en forma impresa sólo una parte del conjunto de datos producido y se presentó el resto en soporte magnético.
La construcción de indicadores cumple criterios técnicos y prácticos que garantizan su calidad. La metodología del INEE permite verificar que cada indicador satisfaga cinco criterios técnicos (confiabilidad, validez, comparabilidad, sensibilidad y estabilidad temporal) y cuatro prácticos (utilidad, relevancia, claridad y actualidad). Para ello el instituto utiliza un proceso de revisión por jueces, que involucra a técnicos y usuarios que, en rondas sucesivas, revisan detalladamente dichas cualidades hasta alcanzar indicadores sólidamente consensuados. La escasez de trabajos metodológicos rigurosos hace que la del instituto sea una aportación valiosa al desarrollo del campo, el cual ha traído consigo un creciente reconocimiento, manifiesto en los seminarios con participación internacional organizados por el área, así como en la participación de su personal en actividades organizadas por otras instancias, como el programa de indicadores de la OCDE, el Instituto de Estadísticas de la UNESCO, el CONEVAL, el INEGI y la SEP. En 2007 y 2008 el área avanzó en el desarrollo de indicadores más finos y complejos, en relación con la medición de la pobreza educativa, la supervisión, la habitabilidad de las escuelas, la equidad y el cumplimiento del derecho a la educación. Se perfeccionó la metodología para el desarrollo de indicadores y se capacitó al personal en el manejo de software especializado y de técnicas estadísticas avanzadas para la construcción de indicadores complejos.

 

4. Difusión de resultados de la evaluación
La evaluación no tiene sentido en sí misma; lo adquiere si ayuda a mejorar. Para ello es necesario que los resultados sean conocidos, se entiendan bien y sustenten acciones de mejora. Por tal motivo, no sólo hay que hacer buenas evaluaciones; también hay que difundir los resultados. Si se compara la difusión en 2008 con la situación que prevalecía unos años antes, el contraste es claro: los resultados eran conocidos sólo por algunas autoridades y se ocultaban a la sociedad; prácticas hoy impensables. Ese avance se debió en parte al INEE, gracias a sus esfuerzos en cuatro aspectos.
a) Uso de la evaluación para la formulación de políticas educativas. De 2003 a 2006 el INEE presentó resultados de sus evaluaciones al presidente de la República; a las comisiones de educación del Senado y la Cámara de Diputados; al titular de la SEP, a los funcionarios de la Subsecretaría de Educación Básica; a la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas; a la Administración Federal de Servicios Educativos del Distrito Federal; al Consejo Nacional de Fomento Educativo y otras autoridades federales, así como al Consejo Nacional de Autoridades Educativas y a los titulares de las 32 áreas estatales de evaluación.
b) Uso de la evaluación para mejorar la gestión escolar y los procesos de enseñanza y aprendizaje. Los maestros son destinatarios importantes de los resultados de las evaluaciones. La difusión dirigida a ellos es difícil, dado su número y la necesidad de traducir a recomendaciones aplicables en la práctica cotidiana los resultados. En 2005 el INEE emprendió un esfuerzo de difusión para maestros con PISA para docentes. La evaluación como oportunidad de aprendizaje, obra de la que se distribuyeron 250,000 ejemplares y se organizaron talleres para capacitar a los maestros para su uso en el aula. El siguiente paso consistió en el desarrollo de una herramienta informática, el Explorador de EXCALE, que presenta los contenidos cubiertos por esas pruebas, con información sobre su sentido; su ubicación en el plan de estudios; un ejemplo de las preguntas que se utilizan en las pruebas para evaluar cada contenido; los resultados obtenidos por los alumnos del país sobre cada pregunta, de cada entidad y de cada tipo de servicio educativo, así como elementos para su interpretación y para que los docentes puedan ampliar sus conocimientos al respecto.
c) Uso de la evaluación para avanzar en el conocimiento de la calidad de la educación. Para los investigadores se lanzó la serie Cuadernos de Investigación y se organizaron mesas de análisis. El INEE puso en su portal las bases de datos de sus evaluaciones, incluyendo una con más de 40,000 textos producidos por cerca de 14,000 alumnos en respuesta a las preguntas abiertas de las pruebas EXCALE, para que cualquier investigador pudiera usarlas.
d) Promoción de la cultura de la evaluación. Para que la sociedad exija una buena educación es indispensable que tenga información oportuna y confiable sobre los resultados de las evaluaciones. Además, requiere desarrollar la capacidad de entender los resultados y valorarlos objetiva y mesuradamente, considerando el contexto social de las escuelas. Dicha capacidad es elemento constitutivo de la cultura de la evaluación. Fomentar esa cultura es la tarea más difícil de la difusión, por las dimensiones del universo al que se dirige (toda la población del país) y por la debilidad de la cultura de evaluación, de la cultura estadística y de la capacidad de pensamiento crítico de buena parte de ese universo.
Para atender esto se decidió organizar regularmente presentaciones especiales a las asociaciones de padres de familia, al Consejo del Compromiso Social por la Calidad de la Educación y a otros grupos de la sociedad civil. Como intermediarios entre quienes producen información y la sociedad, los comunicadores profesionales son un destinatario importante del esfuerzo de difusión del INEE, a quienes se prestó atención específica desde 2003 mediante ruedas de prensa y boletines. De especial interés fueron las actividades de capacitación dirigidas a los periodistas que tienen a su cargo la fuente de educación. Deben mencionarse también las publicaciones impresas y el portal del INEE en la web, que en 2004 fue visitado en unas 25,000 ocasiones, y entre septiembre de 2007 y agosto de 2008 alcanzó la cifra de 2,200,000 visitas.

 

5. Investigación y formación de recursos humanos para la evaluación
Además de la evaluación que en sí misma es investigación de tipo aplicado, la misión del INEE incluye el desarrollo de otros dos tipos de actividades de investigación: de carácter metodológico para producir o perfeccionar instrumentos, técnicas y procedimientos de evaluación, y de tipo básico, que incluye estudios explicativos y de carácter teórico. En 2008 el trabajo del instituto consiguió que, en los medios especializados de México y, al menos, de América Latina, se le reconozca ya como un organismo que hace investigaciones de muy buena calidad.
La formación del personal es indispensable para la calidad técnica de las evaluaciones y para mejorar la capacidad de analizar, interpretar y comunicar los resultados. Las áreas del INEE organizaron numerosas actividades formativas sobre una diversidad de temas especializados, con participación de especialistas de México y de otros países, incluyendo a algunos de los más destacados del mundo. Se aprovechó también la oferta de cursos y talleres ofrecidos en el marco de programas de evaluación como PISA. Una buena biblioteca es básica en toda institución de investigación. Por ello, el instituto dio importancia a la constitución de un acervo que apoyara el trabajo de su personal. En 2008 el Centro de Documentación del instituto se convirtió en el más prolijo de su tipo en el país, por su carácter altamente especializado y pese a sus modestas dimensiones.

 

Conclusión
El balance hecho a finales de 2008 concluyó que se habían cumplido prácticamente todas las metas que el INEE se había fijado para 2006 y buena parte de las establecidas para 2010. Teniendo en cuenta la complejidad que supone la consolidación de instituciones públicas, se creyó posible afirmar que el instituto había llegado a un grado de madurez significativo en un lapso bastante corto, lo que no quería decir que no hubiera aspectos menos sólidos que deberían fortalecerse.
De los tres retos que el INEE enfrentó al nacer, se atendió muy bien el de mejorar la calidad técnica, mientras que el de la difusión tuvo avances parciales, pero sostenidos. En cambio, fue menor el progreso en lo relativo a la articulación de los esfuerzos de evaluación por instancias federales y estatales. En 2005 y 2006 se dieron algunos pasos en este sentido, con reuniones del INEE con la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas de la SEP, y con participación de las áreas de planeación y evaluación de todas las entidades federativas, de las que resultó un proyecto para crear el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, que no llegó a ponerse en marcha.
Al final del sexenio 2001-2006 el trabajo del INEE comenzaba a tener impacto. Algunas acciones de mejora se emprendieron o se reforzaron gracias a que los resultados despertaron o agudizaron la conciencia sobre problemas a los que no se prestaba suficiente atención. Pueden mencionarse acciones para la reforma de la educación secundaria, las telesecundarias y las primarias del CONAFE. Con todo, estos avances no se pueden considerar satisfactorios. Se carece de mecanismos permanentes de interlocución con autoridades federales, en especial con las que tienen más relación con los resultados, como las direcciones generales de la Subsecretaría de Educación Básica. Falta mucho para que los resultados sean interpretados correctamente y, sobre todo, aprovechados de manera sistemática para sustentar políticas que lleven a la mejora educativa, y, más aún, para que se dejen de hacer lecturas simplistas y muchas veces erróneas de los resultados.
Para mí, la experiencia de poner en marcha un proyecto tan ambicioso fue la culminación de varias décadas de esfuerzos por hacer investigación educativa en general, y en particular de tipo evaluativo, con base en la convicción de que tales trabajos son necesarios para apoyar el esfuerzo de mejora de autoridades y maestros, y para dar herramientas a los ciudadanos con el objetivo de hacer efectivo su derecho a la rendición de cuentas en este campo.
La experiencia tuvo varias facetas con características diferentes. Para mí lo fundamental era la dimensión académica y técnica, que consideraba y sigo considerando parte esencial del proyecto. El trabajo en este aspecto fue muy intenso, pero también muy satisfactorio, porque pude ver cómo en unos años se formó una institución con equipos técnicos de gran calidad y de nivel internacional, lo que implicó invitar a personas con capacidad y mucho trabajo de capacitación, todo ello con una visión precisa de la meta que se perseguía.
La dimensión administrativa, secundaria sin duda con respecto a la anterior, pero indispensable en la realidad, implicó también mucho trabajo y fue menos satisfactoria, ya que consistió principalmente en lidiar con una burocracia pesada y con frecuencia irracional que antepone el cumplimiento de normas irrelevantes a la tarea sustantiva. Pese a lo anterior, se puede sostener que los resultados fueron adecuados. A juicio de personas conocedoras del sector público, el tiempo que llevó organizar y poner en marcha el INEE fue notable.
La dimensión política implicó también una atención considerable, dado el contexto en que nació el instituto y la necesidad de cuidar las relaciones con actores importantes, como el Poder Legislativo, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, las organizaciones de padres de familia, el sector empresarial y los medios de comunicación. Consciente a la vez de la importancia del asunto y de mi escasa experiencia en ese ámbito, consideré que lo correcto era no intentar jugar al político, sino buscar una relación respetuosa con todos los sectores, atendiendo con prontitud y profesionalmente sus demandas de información, apostando a que sería la solidez de los informes del INEE su mejor defensa. Mi valoración es que se consiguió razonablemente, lo que creo que se aprecia en la imagen de seriedad que mantiene el instituto y pretendo haber contribuido a formar.
Para terminar retomo lo que dije en marzo de 2009, en ocasión del reconocimiento que la junta directiva decidió otorgarme tras dejar la dirección del INEE. Afirmé entonces que cuando emprendí la tarea de poner en marcha el instituto soñaba con que fuera una institución ejemplar en lo técnico, para que su trabajo fuera una aportación sólida a la mejora educativa; en lo administrativo, usando con eficiencia los recursos que le proporciona la sociedad, y en lo humano, para que todo el personal se sintiera respetado y estimulado a dar lo mejor de sí. Dije que podíamos sentirnos satisfechos de lo logrado en condiciones no siempre favorables, y precisé:
“No muchas instituciones pueden mostrar en un lapso similar resultados tan copiosos ni de tan buena calidad. Me parece, pese a los inverosímiles obstáculos que la kafkiana normatividad mexicana representa para las instituciones, que en lo administrativo conseguimos unos niveles de eficiencia más que respetables. Y de lo que no tengo duda es que el INEE ha sido el lugar respetuoso y amigable que vislumbraba hace siete años. Como director traté siempre de dar ejemplo de dedicación a la tarea y de trato respetuoso a los compañeros. Cuando tomé posesión como rector de mi universidad dije que esperaba que al fin de mi gestión los universitarios pudieran decir: el rector cumplió con su deber como mejor pudo; encabezó, en un ambiente cordial, un trabajo intenso cuyos frutos se aprecian ya y nos animan a continuar; se equivocó algunas veces, pero nunca con la intención de dañar a alguien; fue honrado y actuó con justicia; al final puede seguirse llamando, como siempre, un buen amigo de todos nosotros”.
Poder decir que también así sucedió en el INEE, fue y sigue siendo mi mejor recompensa.

 

Notas

* Licenciado en ciencias sociales y profesor-investigador del Departamento de Educación en el Centro de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Autónoma de Aguascalientes.
** Este artículo apareció originalmente en el libro conmemorativo INEE: una década de evaluación 2002-2012, publicado por el instituto en 2012. El artículo se reproduce con permiso del Instituto Nacional de Evaluación para la Educación.

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